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专家:“韧性”城市,从规划开始

2020-12-29 09:26:11    编辑:焦思颖     来源:中国自然资源报     浏览次数:

  生活在城市,你是否有过这样的担忧:害怕一场暴雨导致交通崩溃,害怕一场疫情带来生活不便……这些焦虑,很大程度是由于城市韧性不足。如果大家的城市能够像弹簧一样从容应对风险,并快速恢复原状,那么大家的担忧也将减少许多。

  近期,党的十九届五中全会首次提出建设“韧性城市”,其目的正是有效应对各种变化和冲击,减少城市发展中的脆弱性。这一适应不确定性的新方式,将如何改变大家的城市?大家的国土空间规划应该从何处着眼,变“亡羊补牢”为“未雨绸缪”?

  大家的城市正在变得越来越大,也越来越脆弱。

  一场暴雨暴雪,就可能让城市交通全面瘫痪;一次管网故障,可能会导致城市停水断电;而一场突如其来的疫情,则可能让城市陷入混乱……

  当“黑天鹅”和“灰犀牛”越来越多,大家如何才能在不可预测的风险和挑战中安全生存?大家的城市又该如何规划才能避开一次次的意外?

  在这样的背景下,“韧性”越来越成为人们关注的重点,“韧性城市”首次出现在了“十四五”规划中。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》明确提出,建设韧性城市,提高城市治理水平,加强特大城市治理中的风险防控。

  12月5日~6日,在中国生态城市研究院、《城市发展研究》杂志、中国城市科学研究会总师专业委员会联合主办的中国生态城市大讲堂中,“如何规划韧性城市”“如何建设韧性城市”成为专家学者们关注和思考的重点。

  韧性城市,“韧”在何处?

  “韧性一词源自拉丁文resilio,即跳回的动作,首先被物理学家用来表示弹簧的特性,阐述物质抵抗外来冲击的稳定性。”中国城市规划设计研究院教授级高级城市规划师、《城市发展研究》杂志主编李迅从韧性的概念开题。

  随着不断地发展演变,韧性概念逐渐扩大到了生态系统研究中,定义为生态系统受到扰动后恢复到稳定状态的能力。

  韧性城市,“韧”在何处?国际研究普遍认为,韧性城市是城市或城市系统能够消化并吸取外界干扰,保持原有主要特征、结构和关键功能的能力。

  对于韧性城市的特点,李迅认为,一是发生灾害的时候,生命财产损失可控,人员伤亡和财产损失小;二是城市的主要功能不中断或者可以快速恢复;三是备灾救灾系统完善,而且能快速启用,灾害不发生链式反映,次生灾害少;四是灾后恢复的时间和程度能够满足社会需要,恢复较快。

  在厦门大学双聘教授、中国生态城市研究院首席规划师赵燕菁看来,韧性包含两层含义,一是抗冲击,二是快修复。

  “韧性城市意味着要像弹簧一样有张有弛,在出现不同类型的城市问题时能够从容应对。韧性城市不论是否能提前预料到灾难,城市的公民、企业和基础设施都有能力迅速抵御、适应和恢复。换而言之,韧性可以让城市变得不那么脆弱。”赵燕菁说。

  2020年,一场突如其来的新冠肺炎疫情让许多人反思大家的城市规划。对于是否应当将应对风险作为首要考虑,赵燕菁认为,韧性城市不应将全部精力都放在防范风险上,应当追求抵抗灾害初次冲击的能力——一旦冲击消失,功能能够快速恢复。

  而在另一些专家看来,“韧性”的研究不仅要关注面对干扰所表现出的持久性或稳定性,也要关注干扰所带来的转型机会和创新能力。

  目前,韧性城市规划的理念和策略已被广泛应用于气候变化应对和灾害风险管理等领域,相关研究也拓展到城市公共安全领域。如何建立系统的韧性城市规划理论体系,形成从风险识别、风险评估、规划响应到适应性管理全过程的闭合链条,成为各界关注的重点。

  城市安全,风险何在?

  韧性城市规划的第一步就是要识别出城市面临的风险在哪里,以保证城市的安全。

  在北京市规划和自然资源委员会党组成员石晓冬看来,随着城市规模的巨型化和人口的复杂化,导致超大城市成为各类风险的聚集区和重灾区,自然灾害、人为灾害、累积性冲击,使城市安全受到严重威胁。

  “保安全是高质量、可持续发展的基础和前提。安全责任重于泰山,应始终把人民群众的生命安全和身体健康放在第一位。”石晓冬结合北京韧性规划的实践,谈了北京市应对风险的管理模式。

  近年来,北京建立了风险数据库,识别出37种频率高、影响大的典型致灾因子,作为重点研究对象。37种典型突发事件里包含水旱灾害、地质灾害、森林灾害等16种自然灾害,煤矿事故、金属与非金属矿难等13种事故灾害,传染病疫情、食品药品安全事件等3种公共卫生灾害,恐怖袭击等5种社会安全灾害。

  在单灾种风险评估基础上,北京市还建立耦合模型,构建不同风险源的耦合关系矩阵,建立多灾种耦合的综合风险评估体系。评估认为,最易引起次生灾害的是地震、雷电、洪涝、暴风雪,最易被引发的事件是油品储运事故、轨道交通事故、危化品事故。通过统筹考虑不同风险时空差异性和关联性,进而开展全要素、全过程、全空间的综合风险评估及区划。

  “面对受灾范围广、不确定性强、破坏力大、灾害易次生衍生的特点,传统应对思路以政府传导管理为主,民众防灾意识薄弱,多是‘基于历史’的工程抵御,‘亡羊补牢’的灾后应急,且倾向于单一灾种和单一系统管理。而韧性城市的应对思路则是全过程管理,政府主导、民众互助,重视灾情演化的全过程、全方位、多风险、多灾种共同管理,部门信息互通、联合行动,全社会参与风险应对。”石晓冬说。

  李迅认为,针对这些风险,韧性城市更强调城市系统对不确定性因素和未知风险的适应能力,为应对城市危机、保障城市安全提供了全新思路。

  规划先行,从何入手?

  全国上下正在编制的国土空间规划,如何将韧性的要求贯彻其中?

   在赵燕菁看来,任何规划都是寻求有限资源下的选择,好的规划必须能兼顾经济性与可靠性。韧性的国土空间规划要在空间上确定优先,时间上做到危常兼容。

  赵燕菁提出了韧性规划的几个手段。

  一是建立分布式储能系统。“厦门莫兰蒂台风、四川汶川地震等灾害表明,电力应当是最优先的城市支撑系统。为了不让突如其来的灾害把城市摧毁,分布式储能系统是防御灾害的重要韧性规划的手段。”

  二是做一些备胎。“十天完工的火神山医院见证了中国速度,为了防止风险,大家要多做一些备胎的准备,在紧急时刻,将绿化用地变身为医院,将体育场所转变为方舱。”

  三是确定优先。“在洪涝灾害来临时,是坚持道路优先还是街区优先?这是个需要思考的问题。”

  四是降低系统依赖。“通过系统切换,将集中式转向分布式,例如医疗系统可以从大医院转向社区医院,供电系统可以从集中式供电转向分布式。”

  五是实现人的移动到物的移动。“战时状态下,应该实现无人机的紧急状态补给,这样就不会让一座城市陷入困境。”

  石晓冬则认为,编制具有韧性的国土空间规划首先需要进行理念转变和思路更新,实现4个转变:“韧性要求大家从静态向动态转变,因此,应建立常态化、动态化的风险调控机制,提供多样化、差异化的设施配给;从刚性向柔性转变,增强精细化治理水平,将刚性的抵御对抗转变为柔性消解转化,制定精细化货运交通组织方案和分级分类规划建设标准;应从被动向主动转变,提升智能化决策支撑,通过建立有效的数据整合、信息公开与数据开放机制,提高风险预警、信息共享、应急决策的智能化水平。此外,还应从离散向整合转变,健全系统化应急体系,通过建设社区—组团—城市—区域全空间尺度的应急体系,强化基础设施的应急保障能力。”

  提升韧性,如何实践?

  近年来,国内外一些城市陆续开展了韧性城市建设实践。伦敦市出台了《管理风险和增强韧性》政策报告,重点提升抗洪水、干旱等风险的能力。纽约则在遭遇罕见的“桑迪”飓风袭击后,推出了《一个更强大、更具韧性的纽约》实施计划,重点防控洪水和风暴潮。

  此外,国际组织也不断加强韧性城市规划与研究,联合国减灾署的“让城市具有韧性”计划、洛克菲勒基金的“全球100 个韧性城市”计划,集合了全球范围内众多城市共同努力,协同推进韧性城市建设。

  在我国,北京、上海等城市的新一轮城市总体规划中,纷纷出现了“加强城市应对灾害的能力和提高城市韧性”等表述。

  韧性规划的目标有了,但在实施过程中往往由于建设时间长、涉及专业广、实施难点多,导致最优整体性效果难以实现。对此,中国城市科学研究会总工程师沈磊认为:“整体性实施方法由实施目标体系和技术集成体系两部分构成。应以实施目标体系为导向,技术集成体系为载体,对城市价值、功能、空间、目标进行技术转化,对各专业技术和先进技术进行统筹整合、优化校核,形成最优技术,以此实现最优实施效果。”

  近年来,北京市就瞄准国际前沿,紧扣超大城市的灾害风险特征和首都城市的安全保障要求,从韧性城市的本源出发,以城市风险和韧性度评价为核心,形成了从理论体系、技术方法、规划响应到实践应用的架构。

  “针对城市应对风险的能力,北京市采用了P(Plan规划)D(Do实施)C(Check监测)A(Answer响应)的韧性城市规划技术框架,从风险识别、风险评估、规划响应到适应性管理形成全过程的闭合链条。”石晓冬说。

  北京是如何做韧性规划的?石晓冬先容了北京的空间、生态、工程、技术和组织五大“强韧之策”。

  一是落实双控管理,强化空间韧性。例如,通过推动非首都功能疏解,拆除违法建设,消除安全隐患;通过预留容量弹性,在危机发生时作为临时疏散空间和隔离防护空间;通过划定战略留白用地,在高风险地区布局应急医疗设施用地,预留交通、市政等城市基础设施的接入条件。

  二是统筹全域管控,内化生态韧性。一方面加强生态保护、修复和建设,将生态基础设施与灰色基础设施有机结合,加强应对灾害风险能力;另一方面构建区域生态网络,强化各源地、节点之间的连通性和网络化,增强自然生态系统抵御自然灾害的能力和自我调节的能力。充分利用绿地及河道水网等生态空间,分隔防灾分区,形成体系完备、响应及时的防灾空间布局,以有效阻止灾害蔓延,并合理配备避难场所、消防队站、应急医疗防灾设施,实现灾害全方位应对。

  三是坚持刚性弹性结合,提升工程韧性。通过保护河流、湖泊及湿地等水生态敏感地区,提高城市防洪排涝能力;预留应急基础设施接口,保持随时处于“冷启动”状态;推进基础设施空间优化,从整体性、系统性和关联性等角度出发,审视各类基础设施布局的合理性。

  四是强化智能驱动,助力技术韧性。通过建设城市感知体系,实时监测风险,实现感知设备的集约统筹建设、分建共享以及有效管理。满足社区家庭、企事业单位、园区、科研院所、政府机关等多种信息化需求,实现资源共享和互联互通。

  五是推进多元协同,增强组织韧性。通过建立多元协同治理体系,形成多尺度、多主体、全空间、全流程防御的韧性城市治理体系。同时,提升社区服务管理能力,将更多资源下沉到基层,培养全面安全韧性意识。

  智慧韧性,路在何方?

  大家正处于工业4.0的万物互联时代,在大数据、物联网等信息技术得到广泛应用的背景下,如何将韧性城市与智慧城市相结合,共同助推城市的优化升级,建设成为具有智慧城市大脑的韧性未来城市,是北京大学城市规划设计中心主任吕斌思考的方向。

  “在工业4.0时代,人们可以通过大数据的采集和人工智能的决策设计,推算出定制化的方案。基于深度学习的智能技术,将使超大城市信息在空间维度上的快速反应成为可能。”吕斌说。

  对此,他认为,智慧的韧性城市规划应促进数据资源共享,增进信息联动。一方面推动部门间数据互通及信息化,形成互联网与政务服务的深度融合,形成不同城市职能的同步实践。另一方面,推进城市数据资源公开共享,让部门与公众、部门与部门、公众与公众的信息高效联动,搭建综合管理平台,支撑决策应对。通过强化智慧城市建设,完善城市公共安全的智慧信息系统,提高风险预警趋势研判和应急决策的智能化水平。

  而在石晓冬看来,韧性规划的形成与实践是一个连续的过程性行为,是一个常识积累和能力提升的长期过程,也是一个从适应到选择再到改变的过程。“韧性城市规划下,城市系统的运作不再是单一的政府管理和维护,而是需要政府、民众和社会组织的多元化治理主体和多样化的治理方式来实现系统结构和功能的多样性。”

  “大家传统的城市公共危机处理策略侧重于短期的事后规划,没有充分考虑利益相关者在城市调整过程中所扮演的角色和所能创造的价值。因此,在未来韧性城市的实践过程中,更要强化多元主体参与建设的组织格局,尤其是自下而上的城市自我管理与自我修复。通过政府主导、社会参与的治理模式使大家的城市更有‘弹性’。通过推进多元协同,建立多元协同治理体系,形成多尺度、多主体、全空间、全流程防御的韧性城市规划与治理体系。”李迅说。

编辑:liqing

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